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如何积极稳妥推进地方税改革

作者: 来源: 时间:2020-09-05

  可匹配于现代市场经济的财政体制,是以分税制为基础的分级财政,地方税体系与分税分级财政体制直接相关。在全面改革的新时期,中国地方税体系的构建与完善,是深化财政改革并推进全面配套改革的重要组成部分。1992年邓小平南巡后确立中国经济社会转轨的市场经济目标模式,随即于一年多后推出构建间接调控框架的1994年分税制财政体制改革。构建地方税体系的正面表述于“94改革”之际正式写入官方文件。其后,关于地方税的理论探讨和实践探索始终没有停止。2012年1月1日上海市试点营业税改征增值税改革并较快推向全国后,地方税体系改革与完善问题变得更加现实而迫切。2013年党的十八届三中全会公告中明确提出:“深化税制改革,完善地方税体系”。如何积极稳妥贯彻这一指导方针,亟需研究相关的可行改革方案。

  税制改革倒逼和敦促其他改革

  税收制度本身作为一国制度体系中非常重要的组成部分,具有“牵一发动全身”的联动效应,税制改革和完善也能为其他方面的配套改革提供契机和条件,倒逼和敦促其他改革。笔者在此不拟展开探讨营业税改征增值税改革对财政体制配套改革产生的倒逼作用,也不拟展开论述房地产税改革对包括土地开发、不动产建造、销售及保有各环节相关税费制度改革的影响,仅就资源税改革的联动效应,便可以获得很好说明。

  中国在一般商品的比价关系和价格形成机制已经较充分地实现市场化之后,资源、能源产品的比价关系和价格形成机制却长期呈现改革滞后、严重扭曲局面。比如,“市场煤、计划电”的格局存在多年,其弊端已十分突出,但由于种种既得利益阻碍,电力体制改革和电力市场化定价改革举步维艰。为此,习近平同志2014年6月13日主持召开中央财经领导小组第六次会议研究中国能源安全战略时指出:“坚定不移推进改革,还原能源商品属性,构建有效竞争的市场结构和市场体系,形成主要由市场决定能源价格的机制。”煤炭资源税从量计征变为从价计征的改革,可以为此重大改革提供契机、切入点和正向动力。

  此项“还原能源商品属性”的配套改革对于全局及长远发展更为重要的效应是,通过化石能源开采环节的资源税、煤炭使用环节的环境税以及油电使用环节的能源消费税等改革,进而“倒逼”中国基础能源产品和主力能源供给品——电力的比价关系与价格形成机制的市场化。于是,借助市场力量、优胜劣汰机制和利益驱动,可望在中国“内生地”形成贯穿整个产业链上全部环节(开采、生产、使用)的节能降耗减排激励机制,从利益关系的规范调整优化入手,促使千千万万的市场主体和社会成员千方百计地厉行节能降耗、想方设法地开发有利于节能降耗的工艺、技术和产品,从而形成有利于可持续发展的资源合理与高效开采、能源节约与清洁使用、促进生态环境保护的长效机制。

  总之,完善地方税体系不仅需要关注地方政府收入问题,需要算筹资账,更要通盘审视和把握其对中国“现代国家治理”能力提升、包容性释放发展潜力方面的制度体系建设、体制机制创新的重要作用和独特贡献。

  深化改革,完善地方税体系

  针对当前中国地方税体系存在的问题以及经济社会发展对地方税体系的要求,我们认为,地方税体系的构建和完善应从地方税基确定、税权下放、地方税种制度改革以及完善共享税收入划分办法这四个方面重点切入。

  综合考虑各方因素,从当前和未来发展来看,可以纳入地方税体系的税种包括:国内增值税(包括营改增后全国的该项税收)、国内消费税、企业所得税、个人所得税、环境税、资源税、不动产相关税种以及车船使用税。

  1.国内增值税:改变收入分享办法。目前地方政府按照征收规模25%的比例分享国内增值税收入,对现实经济发展带来的弊端(地方政府抢夺税源、刺激投资冲动)较为明显。从中国现实情况看,即使“营改增”完全到位后,要达到国内增值税的完全消费税特征,还需要时日,因为完全消费型的增值税除了要保证所有固定资产进项税完全纳入抵扣范围外,还要保证所有投资完全不负税。这意味着目前所采用的负税额(当期销项税款小于进项税款)向下期结转的处理方法要改成完全退税,短期内不但征管条件不具备(试观目前出口退税中骗退税情况仍时有发生),也会带来财政减收。同时,出于适当发挥地方政府发展经济积极性的考虑,我们建议仍将国内增值税作为共享税,但尽可能较大幅地降低地方政府分享比例,比如可考虑降低至10%-15%,然后将中央政府分享的收入作为中央政府对地方一般性转移支付的来源。

  2.国内消费税:改革收入划分办法。无论从收入规模还是从辖区财政的“受益性”原则来衡量,国内消费税是“营改增”后短期内最直接有效的“顶替”税种。

  从现实可行性看,消费税也具有作为地方税收入的可能。首先,从规模上看,2013年消费税收入8230亿元,收入规模相当大。其中90%以上来源于烟、酒、汽车和汽油,而这四类税目的批发零售环节主体较为规范,如烟酒为专卖体制,批发公司多为国有企业;汽油的批发零售也多由中石油、中石化等大型国有企业所垄断,且因控管增值税的需要,各地加油站多安装了税控机,汽车销售也多由各个地区4S店控制。所以,将目前消费税的主要税目征收环节后移至批发或零售环节是可能的,这为把消费税打造成地方税主要税基之一提供了可能。

  另外,从税基上看,目前车辆购置税与汽车消费税大致相同,未来可考虑将车辆购置税并入汽车消费税一并作为地方税。2013年,车辆购置税收入为2596亿元,将其作为地方税,也可以较好地缓解营改增带来的地方自有收入减少的问题。

  从长远来看,应探索研究开征电力消费税,这样,既可以调控电力消费,实现节能降耗的发展目标,也可以为地方筹集财政收入。

  3.所得税:逐步调整分享比例。目前,地方政府对企业所得税和个人所得税的分享比例均为40%。未来可视税制改革情况和地方收入规模缺口(按照现在地方自有收入占比)适度调整分享比例。从学理上分析,个人所得税是对生产要素(人力资本)征税,从中国目前促进劳动力作为生产要素无壁垒充分流动、提高资源配置效率角度看,个人所得税收入不宜与地方政府分享,但原来迫于地方自有收入占比不能过低的压力,还是将其与企业所得税一起作为地方收入来源之一,未来则可探讨将其完全划为中央专享税。同时还要指出,由于个人所得税在中国税收总收入中的占比近年已降低为不足7%,相比较而言,地方政府可能更青睐企业所得税(对资本要素征税),且目前中国企业所得税的法人纳税特点已经对地区间收入分配产生不良影响,今后适度降低企业所得税地方分享比例可一定程度上缩小地区间财力差距。

  4.资源税和环境税:统筹税费制度改革。有关方面对推进资源税和环境税的改革方向已达成共识,但在这两种税的改革过程中,均面临一个有一定难度的问题,即协调税费关系。煤炭资源税的税费综合改革已于2014年实施。资源税今后还面临扩大征税范围的改革,即逐步将其他金属、非金属矿、水流、森林等可再生资源下的收入归属相衔接,便于推进改革。环境治理责任也主要归属地方政府,符合收入的“受益性”原则。同时,环境税基本不会引起税源竞争,从税种属性看,比较适宜作为地方收入。

  5.房地产相关税收改革。与房地产相关的税收应作为完善地方税体系在中长期内考虑的重点,因为房地产这类税基不可转移,最适宜作为地方税,且城镇化必然带来房地产价值的上升,相应税基规模提升空间大。所以,只要房地产相关税种设计科学合理,未来可以成长为许多地区的地方税收入支柱。目前应借营改增“倒逼”之际,系统研究设计房地产相关税制。

  仅考虑房地产销售和使用(租赁和保有)环节,目前涉及的税种便包括企业所得税、个人所得税、营业税、契税、印花税、耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税等诸多税种,其中契税、耕地占用税、城镇土地使用税和土地增值税是专门针对房地产而征收。目前房地产税存在的比较大的问题是同一环节征收多种税,如二手房交易既要缴纳营业税,又要缴纳契税,其税基基本相同;税负分配不均衡,流转环节税负偏高,保有环节税负过低甚至空缺。同时,随着营改增的逐步到位,房地产的增值税设计也面临现实挑战。

  基于以上考虑,我们认为:

  (1)对于居住用房的租赁和居住用二手房的交易,可免征增值税。这样,可规避居住用房的租赁和二手交易纳入增值税的征税困难。另外,可考虑将目前二手房交易和居住用房租赁适用的营业税和二手房交易适用的契税合并为居住用房交易租赁税,税负适度降低。这样,可以降低流转环节税负,为保有环节税负提高预留空间。二手房交易因牵涉到房屋主管部门产权过户,征管较为容易,对于租赁税收的征管,可委托房产中介代扣代缴。随着现金交易的减少以及个人所得税改革和征管的加强,租赁行为的流转税也可以得到有效控管。

  (2)归并耕地占用税、城镇土地使用税以及房产税为房地产税,并将其扩大至居民用房,按照评估价计征,成为真正意义上的财产保有环节税。

  (3)对房地产销售所得,正常纳入企业所得税和个人所得税的征缴范围。

  (4)在正常征缴所得税的基础上,可加征一道超额利润税,作为土地增值税的改革完善,定位为土地资源租金税性质。此时,土地增值税代表土地资源的稀缺性,其与市场主体生产经营无关,不会影响资源配置。

  如按上述思路改革设计中国房地产税收,则有望既覆盖房产交易、保有全环节,税负分布均衡,又能体现合理分配房地产收益(中央与地方、政府与企业)的不动产税收体系。

  近中期构建、完善地方税体系的重点任务

  前述全套设想不可能在短期实现,需要攻坚克难,循序渐进,稳妥、协调、联动推行。近中期需要推进的重点改革包括:

  (1)积极推进营改增改革,研究开征居民二手房交易与租赁税。(2)推进消费税部分税目征税环节后移改革,适时将车辆购置税归并至汽车消费税中,研究开征电力消费税。(3)积极推进煤炭资源税从价计征方式改革,以提高煤炭资源税税负为契机,统筹资源税费改革和中国资源、能源产品价格改革。(4)积极立法,推进环境费改税。(5)积极推进不动产统一登记制度的建立,加快房地产税立法,为房地产税改革及相关税、费、租配套改革奠定基础。(6)以“综合与分类相结合”为基本要领适时推进新一轮个人所得税改革,合理设计考虑家庭瞻养系数、住房按揭给付等因素的专项扣除。(7)建立涉税信息共享机制。在大力推进信息定税管税体系建设的前提下,有效协调各相关部门,建立健全由社会信息共享机制支持的各相关税种的监管、治理体系。

  (作者分别为华夏新供给经济学研究院院长,财政部科研所研究员;财政部科研所研究员)

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