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“营改增”与分税制财政体制重塑

作者: 来源: 时间:2021-01-11

自2013年8月1日起,“营改增”已在全国全面推开,作为国家税制改革的一项重大安排,其在完善税制、应对国际金融危机、促进经济发展方式转变等方面都起到了一定的积极作用。但与此同时,其对现行分税制财政体制下的地方税体系也形成了巨大冲击,并凸显了现行分税制财政体制在税制体系、税制结构、地方税制建设、税收管理权限划分、基层财政独立性、完整性、主动性以及事权划分等方面存在的内在缺陷,分税制财政体制亟待重塑。

一、“营改增”对现行分税制财政体制之地方税体系产生巨大冲击
与1994年税制改革同步推出的分税制财政体制,是在划分中央与地方事权范围的基础上,按税种划分中央和地方的财政收入,相应确立中央和地方财政收入范围的一种财政管理体制。其实质是事权与财权的适应,而财权的划分则主要通过税种的归属加以实现。它是我国财政体制变迁中一次重要的历史性变革,是一种较为规范化的制度创新举措,从制度上较好地解决了财政资源及其支配权力在中央和地方之间的配置规则问题,其优越性突出体现在具有较高的透明度及可预测性上。

显然,分税制财政体制的成功实施,在事权明确划分且合理划分的前提下,首先需要解决的问题就是必须要有较为完善的税制体系或较为科学的税制结构,以及由此决定的相对完备的地方税体系问题。但实际上我国迄今未能在税制结构优化上取得实质性进展,其突出表现是:流转税独大,财产税体系缺失,税收调节功能不足,也未建立起独立而合理的地方税体系。再加上“营改增”的推开对分税制财政体制下以营业税为核心的地方税体系产生了重大冲击,分税制财政体制的现行框架已难以为继。

具体来说,1994年分税制财政体制实施之初,营业税总额为670.02亿元,占当年税收收入总额的13.07%。2012年,全国税收收入100614.28亿元,营业税收入15747.64亿元,占税收收入的比重上升至15.65%,同年地方全部公共财政收入中,税收收入47319.08亿元,其中营业税15542.91亿元,占比高达32.85%,无疑是地方政府最主要的税收收入来源。且动态来看,营业税的征税范围为当前和未来经济发展的加速发展行业,因此,随着“营改增”的推开,尤其是营业税若完全实现被增值税替代,地方政府的收支压力将进一步加大。

正因为如此,《营业税改征增值税试点方案》规定:“试点期间保持现行财政体制基本稳定,原归属试点地区的营业税收入,改征增值税后收入仍归属试点地区,税款分别入库。因试点产生的财政减收,按现行财政体制由中央和地方分别负担。”解读此政策,“营改增”对试点地区的税基划分及相应的收入份额并不会立即产生重大影响,但问题是,随着“营改增”的陆续全面推开,其实际的影响将会超出上述分析。一是增值税征收主要以注册地征税为原则,由于增值税税款计算采用抵扣制,因此,如果地区经济发展不平衡,或产业结构差异大,则极易导致税收与税源出现明显的背离问题。具体来说,在我国,一个基本的事实就是:东部沿海地区的整体经济发展水平较高,服务业尤其是现代服务业产业较为发达,是全国主要生产性服务项目的来源地,而广大的中西部地区则是东部地区劳务服务的重要消费市场,因此,“营改增”的逐步铺开,对于经济相对落后的中西部地区而言,其受影响的部分不仅是因“营改增”而减少的营业税,还包括需要承担的进项税额抵扣,其影响无疑较大。二是原营业税征税范围内的行业,随着我国经济结构的调整及经济发展方式的转变,其发展后劲强劲,税收增收潜力较大,“营改增”后,虽原归属试点地区的营业税收入改征增值税后仍归属试点地区,税款分别入库,但由于现行企业兼营较多,加之各经济主体跨国家、跨地区、跨行业相互渗透、相互扩张,各种经济形式混合化经营程度提高,资产重组现象频繁,将使纳税主体、征税对象呈现多元化,其所涉及的税种一般很难清晰划分,因而税种核定时有可能出现被简单化处理,进而给地方政府既得利益带来损失。因此,上述试点方案中的处理办法只能是一种过渡性办法。

二、“营改增”凸显现行分税制财政体制之内在缺陷
分税制财政体制采用的是渐进式的改革方式,其本身规范性不足,运行20年初步搭建了政府之间主要是在中央和省级政府之间财政分配关系的基本框架。因此,在“营改增”推出进而改变其既定运行轨道之后,其不足便凸显出来,也必然倒逼其尽快完善。目前,分税制财政体制的内在缺陷主要包括:
(一)税制体系不完善,税制结构不合理。税制体系包括三大税系,即商品劳务税系、所得税系、财产税系。我国当前的情况是,财产税系几乎可以忽略不计,据统计,即使到2012年,包括房产税、车船税、契税在内的全部财产税收入也仅仅只有4639.52亿元,占当年税收收入的比重不足5% ;而商品劳务税比重一直居高不下,其占比超过60% ;所得税虽然已达25%,但始终与商品劳务税不属于一个重量级的税类。因此,分税制财政体制实施以来,一个必然结果就是:真正按独立的税种划分各级政府收入往往无法实现,因而实践中实际上大多采用了“分钱”的方式。如2012年共享税占比超过75%,纯粹的中央税占比将近13%,地方税则不足11%。而过高的共享税实际带有原体制比例分成的印记,这使得制度设计初衷时的财政分权实际上回归到了原体制的财政集权。而其背后的原因,无疑与税制体系不完善、税制结构不合理直接相关。

(二)地方税制要素实质性改革少,主体税种地位不突出。近年来,地方税及其体系的建设有加速迹象,如2007年1月1日起在全国统一征收车船税,实施新的城镇土地使用税;2008年1月1日起在全国实施新的耕地占用税;2009年1月1日起内外资房地产税制统一;2010年12月1日起内外资城市维护建设税制统一;2011年起房产税在上海、重庆两地试点;2012年1月1日起《中华人民共和国车船税法》正式实施等。上述地方税改革,一定程度上使得税制更加规范,税负更加公平。但实际上,这些改革实质性意义并不大,具体表现在:一是多个税种系外资企业纳入原内资企业纳税人所适用的税种中,而原税制大多比较陈旧,收入增长潜力较弱,收入增长速度较慢。二是上述税种大多采用定额计税的方式,缺乏应有的税收弹性。即使是2012年1月1日起开始实施的车船税法,虽定位为财产税,也是我国首个财产税法,但也只采用简单的定额税率,不分营业用和自用,且仅设立7档幅度税额,最低、最高幅度税额分别为60—360元、3600—5400元,相差倍数分别为60倍和15倍。而实际上,有的高级轿车价格高达数千万元,有的低档轿车价格仅2—3万元,其间财富价值差异逾达上千倍,并未通过税负的合理安排加以体现。这类税种无疑无法与经济及社会财富增长同步,使得承担繁重事权范围的地方政府无法靠地方税支撑巨大的财政支出责任,也使得分税制财政体制缺乏坚实的基础。

(三)税收管理权限未能合理划分。分税制财政体制的实施,在按税种划分中央和地方财政收入的同时,应该相应适当合理划分中央和地方税收管理权限。税收管理权限主要包括税收立法权、税法解释权、税种开征停征权、税率调整权、减免税审批权等。1994年的税制改革中,我国税制改革原则明确提出要“合理分权”,党的十六届三中全会也明确提出“分步实施税收制度改革……在统一税政前提下,赋予地方适当的税收管理权”,但实际上一直不曾真正下放过像样的税收管理权限。目前的地方税中,除税种征收管理权归属地方外,其立法权、税法解释权和政策调整权仍然高度集中于中央,这使得地方税与中央税的管理办法几乎完全相同,由此必然损害地方税的独立性。且正是因为税权过于集中,地方税体系残缺不全,税种税制设计落后,也使得尽管我国地方财政分为省、市、县、乡四级,但省以下从不曾进行过规范的分税,分税制财政体制事实上只是中央和省之间的财政制度安排。

(四)专项转移支付规模较大,基层财政的独立性、完整性、主动性受到损害。政府间的财政转移支付是与一定事权相对应的财权、财力在不同层级政府之间的转移。由于政府间法定职责范围、支出责任和收入能力不对称,为实现不同地区基本公共服务的均等化,必须实行财政转移支付作为分税制财政体制的另一基础。但转移支付制度应更多地采用一般性转移支付,以确保基层财政的独立性、完整性和主动性。1994年分税制财政体制实施以来,我国初步建立了以税收返还为主要内容的财政转移支付制度,但就整个财政转移支付制度而言,其在规范性、有效性、公平性与科学性等方面仍亟待改善。以2011年为例,全国公共财政收入103874.43亿元,其中,中央本级收入51327.32亿元,占比49.4%,而对地方转移支付额就高达39921.21亿元。分析转移支付构成,税收返还5039.88亿元,一般性转移支付18311.34亿元,专项转移支付16569.99亿元,分别占中央本级收入的12.62%、45.87%和41.51%。这表明地方公共财政支出相当大的份额靠转移支付包括专项转移支付完成。据测算,中西部地区这一比例甚至平均在50%以上。导致地方“跑部进钱”、财政资金使用效率低下,而基层财政负债经营,基层地方政府实际沦为上级政府的附属物,基层财政缺乏应有的独立性、完整性和主动性。这种情况如果不尽快加以改变,那么,随着“营改增”的全面推进,有可能进一步出现基层预算无法编制的情况。

(五)事权划分不清,收支范围随意性大。科学界定中央和地方政府之间的事权范围,明确其各自的支出责任,是分税制财政体制得以实施的充分必要条件。但遗憾的是,1994年的分税制财政体制改革中,事权范围的划分过于原则和笼统,实际执行中,交叉事项或边界不清晰事项大量存在,且随着经济社会发展,各种新的支出事项不断增加,因此,对于“收”而言,地方的感觉是,地方负责征收的税种成熟一个中央收走一个,而对于“支”而言,则中央“只请客不埋单”情况较为普遍。由于原属于地方税种的收入一般已由地方安排相应的支出,因此,在中央拿走原地方的收入后,地方的通常做法是新设一个费种,例如,燃油税并入消费税后,地方补征了车辆通行年费,进而损害了微观经济主体的创业环境。这种收支上的随意性也导致中央政府和地方政府之间,上级政府和下级政府之间的博弈成本加大,而其背后则是现行分税制财政体制安排上的先天不足。

三、“营改增”背景下,重塑分税制财政体制的基本思路
“营改增”的继续推进,将涉及寻找新的地方主体税种,重新布局地方税体系,以及调整地方和中央之间财政分成比例等一系列问题。因此,可以“营改增”为契机,重塑分税制财政体制,基本思路应涉及以下内容:
(一)尽可能细化事权范围、支出责任,并与财权、财力配置相适应。如应尽可能列举各级政府的全部事权范围,相应明确支出责任,并配置相应的财权与财力,对于长期性项目和跨区域项目,则应明确相关政府责任主体的分摊比例。对新增支出事项,应重新明确划定中央与地方各级政府支出责任,并同步明确相应的财权与财力配置。同时,应加快其立法进程。

(二)在加速推进涉税信息共享步伐的基础上,加快我国整个税制与税制结构的优化。党的十八届三中全会提出要“深化税收制度改革,完善地方税体系,逐步提高直接税比重……逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制,加快房地产税立法并适时推进改革”。上述目标的达成,将为重塑分税制财政体制的“分税”打下坚实的基础,而这需要借助于涉税信息化共享建设步伐的加快才能完成。此举应作为完善财税体制的顶层设计举措加以切实推进。

(三)尽快建立规范的转移支付制度,减少专项转移支付份额。一般性转移支付的比重应有所增加,规范性应予增强,且一般性转移支付中有明确用途的项目也应有所减少,以突出其“一般性需要”。而专项转移支付应大大减少并加以规范,包括大力减少各部委再分配资金的规模,对现有专项转移支付项目进行清理,以突出其“特殊性需要”。同时,由于我国各区域之间以及同一区域不同地区之间仍然存在较为明显的地区差距,不利于经济社会的健康发展,有必要研究建立规范的横向转移支付制度,以均衡各地区的财力,并为各地基本公共服务均等化的实现提供财政能力均等化的制度性保障。

(四)适当赋予地方政府部分税收管理权限。我国既是一个单一制国家,也是世界上最大的发展中国家,地区间经济发展不平衡将长期存在。因此,除了需要由中央集中一定的财力以进行有效的宏观调控外,也需要适应我国地区经济发展不均衡以及不同地区纳税人具有不同公共商品需求偏好与不同负税水平的实际,通过赋予地方适当的税收管理权限增强地方财权。如对于税基具有相对独立性和明显地域性,不易产生地区之间转移,且对宏观经济影响较小的地方税,有必要下放部分税政管理权。即中央只负责制定这些地方税税种的基本税法,将其实施办法、税目税率调整、税收减免及其征收管理等权限赋予地方。而对一些地方性色彩明显且不影响全局的独占性资源,则应赋予地方政府直接开征、停征的权力。这不仅有利于中央税政的统一,而且有利于各地因地制宜灵活处理税收问题,以促进本地经济和各项事业的有序健康发展。

作者简介——庞凤喜,中南财经政法大学教授、博士生导师
文章出处——《中国财政》2014年第1期

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